Urbanisme et loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques

N°2015-23 / À jour au 12 août 2015
Loi n°2015-990 du 6.8.15 : JO du 7.8.15

Autorisations d’urbanisme

Recentrage de l’action en démolition (art. 111 / CU : L.480-13)

Le Code de l’urbanisme réglemente les conditions de l’action en démolition consécutive à l’annulation d’une autorisation de construire par le juge administratif (CU : L.480-13). Jusqu’à présent, il prévoyait que, lorsqu’une construction était édifiée conformément à un permis de construire, le propriétaire ne pouvait être condamné par le juge judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique que si, préalablement, le permis avait été annulé par la juridiction administrative.

Or, lorsqu’une autorisation d’urbanisme était contestée, l’existence d’un recours en annulation était susceptible de faire craindre une démolition ultérieure à l’ensemble des acteurs de la construction. Bien que juridiquement rien ne s’oppose à la poursuite des travaux, le contentieux contre les autorisations de construire pouvait avoir un effet paralysant, et ce, quelle que soit la nature du projet (construction d’une maison individuelle ou opération immobilière comprenant plusieurs logements).

Inspirée du rapport « Labetoulle » du 25 avril 2013 relatif à la lutte contre les recours abusifs, la disposition du présent article recentre l’engagement d’une action en démolition à la suite de l’annulation d’un permis de construire sur certaines zones à risques ou particulièrement sensibles du point de vue patrimonial ou environnemental¹. Désormais, l’article L.480-13 du CU liste les zones concernées de manière exhaustive.

Ainsi, cette liste comprend notamment :

certains espaces vulnérables : les réserves naturelles et leur périmètre de protection (Code de l’environnement : L.332-1), la bande littorale de cent mètres (CU : L.146-4, III), les espaces, paysages et milieux du patrimoine naturel et culturel montagnard (CU : L.145-3, II) ou encore les sites désignés Natura 2000 (Code de l’environnement : L.414-1).
un ensemble de sites sensibles : les zones figurant dans les Plans de prévention des risques technologies (PPRT) dans lesquelles les aménagements, constructions ou extensions sont interdits ou subordonnés au respect de certaines prescriptions (Code de l’environnement : L.515-16, I), ou encore les périmètres des servitudes relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) lorsque les servitudes instituées comportent une limitation ou une suppression du droit d’implanter des constructions ou des ouvrages (Code de l’environnement : L.515-8).
certaines zones ou périmètres de protection au titre de la préservation du patrimoine architectural et urbain : les aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (Code du patrimoine : L.642-1), ou encore les périmètres de protection d’un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques (Code du patrimoine : L.621-30, alinéas 4 et 5).

L'action en démolition doit toujours être engagée dans un délai, au plus tard de deux ans suivant la décision devenue définitive de la juridiction administrative annulant le permis de construire.

Les possibilités des requérants qui souhaiteraient interrompre la construction demeurent préservées puisqu’ils peuvent toujours agir par voie de référé suspension. Dès lors qu’elle a un intérêt à agir, toute personne peut déposer dans les deux mois suivant la délivrance et l’affichage du permis de construire, un référé suspension devant le juge des référés. Ce dernier statue dans un délai de quinze jours. La modification issue de la présente loi permet donc au référé de retrouver une importance première en incitant les requérants à agir de manière préventive, avant même que le bâtiment ne soit construit.

Construction d'annexes aux logements dans les zones agricoles ou naturelles (art. 80 / CU : L.123-1-5)

Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, la loi ALUR du 24 mars 2014 a instauré la possibilité pour les communes de délimiter, à titre exceptionnel, des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) dans lesquels peuvent être autorisés des constructions. En dehors de ces secteurs, toute construction ou tout changement de destination était interdit. La loi du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, a toutefois assoupli ces interdictions en autorisant les extensions de logements existants. De plus, le changement de destination de bâtiments agricoles en bâtiments d’habitation est devenu possible sous réserve de l’avis conforme de la commission départementale de préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers² (CDPENAF).

La présente loi complète cet assouplissement puisqu’en plus des extensions, les constructions d’annexes aux logements existants des zones agricoles ou naturelles peuvent désormais être autorisées par le règlement du PLU. Constituent notamment des annexes les garages, piscines, abris de jardin ou d’animaux, qui se différencient des extensions en ce qu’elles ne sont pas nécessairement dans la continuité du bâti existant.

En plus des précisions relatives aux zones d’implantation et aux conditions de hauteur et de densité, le règlement du PLU doit désormais préciser les conditions d’emprise de ces extensions ou annexes, permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone.

Enfin, les dispositions du règlement du PLU délimitant ces zones d’extensions ou d’annexes aux logements existants ne sont soumises qu’à un avis simple de la CDPENAF.

Fourniture de la liste complète des motifs de refus à l'occasion du rejet d'une demande d'autorisation d'urbanisme (art. 108 / CU : L.424-3)

À l’occasion de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme, la décision de rejet de la demande ou d’opposition à déclaration préalable doit être motivée (CU : L.424-23). Or, certains pétitionnaires constatent que de nouveaux motifs de refus leur sont présentés après un premier refus.

Pour éviter ces refus qu’il considère dilatoires, le législateur oblige désormais l'autorité compétente rejetant une demande de permis de construire ou s'opposant à une déclaration préalable non seulement à motiver sa décision, mais aussi à indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L.421-6 du même code.

Rapport sur les effets de l’ordonnance relative au contentieux de l’urbanisme (art. 110)

Le Gouvernement doit remettre au Parlement, avant le 31 décembre 2015, un rapport sur l’évaluation des effets de l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme. Il s’agit de la première ordonnance prise en application de la loi n° 2013-569 du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction, et dont l’objectif est d’accélérer les délais et le traitement des contentieux en matière d'urbanisme et de prévenir les recours abusifs contre les autorisations d'urbanisme.

Droit de préemption

Extension du champ des délégataires du droit de préemption urbain en faveur du logement (art. 87 / CU : L.211-2)

Jusqu’à présent, le titulaire du droit de préemption urbain (DPU) pouvait uniquement déléguer son droit à l'État, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement (CU : L.213-3). Les biens ainsi acquis entraient dans le patrimoine du délégataire.

La liste des délégataires du DPU est désormais élargie aux sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux (CCH : L.481-1), aux organismes HLM, et aux organismes agréés mentionnés à l'article L.365-2 du CCH (organismes concourant aux objectifs de la politique d'aide au logement en tant que maîtres d'ouvrage d'opérations d'acquisition, de construction ou de réhabilitation de logements ou de structures d'hébergement en tant que propriétaire ou preneur de bail à construction, emphytéotique ou de bail à réhabilitation).

Cette délégation du droit de préemption n'est cependant autorisée que si l'aliénation porte sur un des biens ou droits affectés au logement. De plus, les biens acquis par exercice du DPU ne peuvent être utilisés qu’en vue de réaliser des opérations servant la mise en œuvre du Programme local de l’habitat (PLH) et notamment la réalisation de logements sociaux.

Enfin, un décret en Conseil d’État devra définir les conditions d’exercice de ce droit par l’organe délibérant délégataire.

Exclusion du champ du droit de préemption des biens acquis par le preneur d'un bail emphytéotique ou d'un bail à construction conclu lors d'une opération d'accession (art. 96 / CU : L.211-3)

La loi Alur a modifié certaines dispositions relatives aux Déclarations d’intention d’aliéner (DIA), qui est un préalable à l’exercice du Droit de préemption urbain (DPU). Parmi elles, figure l’obligation de déposer une nouvelle DIA lorsque le propriétaire n'a pas réalisé la vente de son bien sous forme authentique dans le délai de trois ans à compter de la renonciation au droit de préemption (CU : L.213-8).

La sécurité juridique de certaines opérations d’accession à la propriété reposant sur un montage faisant appel au bail emphytéotique ou à construction s’est directement vue menacée par cette disposition. En effet, dans ce type de montage, le bailleur (exemple : établissement public foncier) loue un terrain au preneur (exemple : une société HLM) avec un engagement de rachat par le preneur au terme du bail. Le preneur construit ensuite sur le terrain loué des logements qu'il met à la disposition de locataires dans le cadre d'une opération de location-accession. Si le locataire lève l'option pour devenir propriétaire, le bien lui est cédé. En application de la disposition introduite par la loi Alur, l'accès à la propriété du locataire-accédant n’était plus sécurisé, puisque, théoriquement, la collectivité pouvait préempter le bien au moment où l'option était levée.

Afin de lever cet obstacle juridique, le champ d’exclusion des types d'aliénations ou de cessions qui ne sont pas soumis au DPU est désormais élargi à ce nouveau cas de figure, à savoir l'aliénation d'un terrain au profit du preneur à bail emphytéotique ou à construction conclu à l'occasion d'une opération d'accession à la propriété.

Autres dispositions

Clarification de la rédaction et du plan du livre Ier du Code de l’urbanisme (art. 109 / Loi Alur : art. 171)

L'article 171 de la loi Alur habilite le Gouvernement à réécrire le livre I du code de l'urbanisme afin d'en clarifier la rédaction et le plan après intégration des dispositions résultant de ladite loi. Une telle rédaction ne permettait pas de prendre en compte les modifications postérieures au 27 mars 2014. La présente loi permet désormais de procéder à cette réécriture en prenant en compte les modifications postérieures à la loi Alur et donne également la possibilité de déplacer des dispositions entre les différents livres constituant le code de l'urbanisme.

Habilitation à légiférer dans le domaine du droit de l’environnement (art. 106)

La présente loi habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures législatives poursuivant un objectif global de modernisation et de simplification du droit de l’environnement et de l’urbanisme. Il s’agit notamment de mesures inspirées des propositions issues du rapport « Accélérer les projets de construction, simplifier les procédures environnementales, moderniser la participation du public » (J. P. Duport : 3.4.15). Plus précisément, ces mesures visent à accélérer l’instruction et la prise des décisions relatives aux projets de construction et d’aménagement, à modifier les règles applicables à l’évaluation environnementale, à réformer les procédures destinées à assurer la participation du public à l’élaboration de certains projets d’aménagement et d’équipement et à accélérer le règlement des litiges relatifs aux projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement.

Ces quatre ordonnances devront être prises dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi.

Accélérer l’instruction et la prise des décisions relatives aux projets de construction et d’aménagement (art. 106, 1°)

Cette mesure vise à favoriser les projets de construction et d’aménagement en réduisant les délais de délivrance des autorisations d’urbanisme. Il s’agit notamment de diminuer les délais d’intervention des autorisations, avis ou accords préalables relevant de législations distinctes du code de l’urbanisme. À noter, pour mémoire, qu’un décret sur le même sujet a été publié le 9 juillet 2015 (JO du 10.7.15). Il a modifié les délais d’instruction dans lesquels des autorisations ou des avis relevant de législations connexes au droit de l'urbanisme doivent intervenir. Ainsi, depuis le 11 juillet 2015, les permis de construire doivent être instruits dans un délai maximal de cinq mois.

Modifier les règles applicables à l’évaluation environnementale (art. 106, 2°)

Le deuxième volet de l’habilitation concerne les mesures permettant de modifier les règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, des plans et des programmes définie par le décret du 2 mai 2012 relatif à l’évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l’environnement. Ces mesures pourront notamment concerner la simplification des dispositions et pratiques existantes et l’amélioration de l’articulation entre les évaluations environnementales de projets différents ainsi qu’entre l’évaluation environnementale des projets et celle des plans et programmes.

Réformer les procédures destinées à assurer la participation du public à l’élaboration de certains projets d’aménagement et d’équipement (art. 106, 3°)

Le troisième volet concerne la modernisation et la clarification des modalités de participation, de concertation, de consultation et d’information du public. Ces mesures viseront notamment à préciser les principes de mise en œuvre de l’information et de la participation du public et à adapter les modalités des enquêtes publiques, en étendant la possibilité de recourir à une procédure unique de participation du public pour plusieurs projets, plans ou programmes. Afin de garantir la participation du plus grand nombre, le recours aux nouvelles technologies de l’information et de la communication sera développé.

Accélérer le règlement des litiges relatifs aux projets, susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement (art. 106, 4°)

Enfin, le quatrième volet de l’habilitation concerne l’accélération du règlement des litiges relatifs aux projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement, notamment en précisant les conditions dans lesquelles les juridictions administratives peuvent être saisies d’un recours et en aménageant leurs compétences et leurs pouvoirs.

Notes

1. L’article L.480-13 du CU issu de la présente loi ne concerne que les constructions qui ont été édifiées à la suite de la délivrance d’un permis de construire. Il ne favorise donc pas les constructions illégales, édifiées sans permis de construire, qui relèvent du code pénal et qui peuvent faire l’objet d’une suspension de travaux et d’une démolition, quel que soit le lieu où elles se trouvent.

2. Initialement nommée Commissions départementales de consommation des espaces agricoles (CDCEA), la CDPENAF a été renommée par la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt.