Production de logements sociaux : Obligations des communes

(CCH : L.302-5)

L’article 55 de la loi SRU modifié impose à certaines communes urbaines de disposer d’un nombre minimum de logements sociaux, proportionnel à leur parc de résidences principales (25 % ou 20 %). Il soumet les communes urbaines ne satisfaisant pas à cet objectif à un prélèvement sur leurs ressources fiscales et leur impose de s'engager dans un plan de rattrapage en vue de combler le déficit dans le cadre d’un plan triennal inscrit dans le Programme local de l'habitat (PLH).

La loi du 27 janvier 2017 relative à l’Égalité et à la Citoyenneté (art. 97 à 99) a modifié les dispositions législatives relatives à la mise en œuvre de l’article 55 de la loi SRU pour :

• redéfinir les conditions d’application territoriale du dispositif et de fixation des niveaux d’obligation dans le sens d’un recentrage sur les territoires sur lesquels la demande de logement social (DLS) est avérée et plus forte ;
• renforcer l’opérationnalité des outils existants, afin de rendre plus efficace l’action de l’État dans les communes carencées.

La loi du 23 novembre 2018 portant sur l’Évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite "loi ELAN" (art. 130, II) a recentré le seuil de population de l'Île-de-France, élargi le décompte des logements sociaux, créé un échéancier adapté aux "communes entrantes" et mis en place un dispositif expérimental de mutualisation des obligations SRU en intercommunalité (cf. Habitat Actualité spécial Loi ELAN).

La loi du 21 février 2022 relative à la Différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite "3DS", a notamment abrogé cette dernière expérimentation, amélioré le mécanisme d’exemption et structuré de nouvelles modalités de rattrapage pour les communes carencées.

L’ensemble du dispositif est codifié au Code de la construction et de l’habitation (CCH), sous les articles L.302-5 à L.302-9-2. 

(CCH : L.302-5 I, II et R.302-14, II, III)

Le taux de 25 % de logements sociaux s’applique aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants dans le reste du territoire. Ces communes sont situées dans une agglomération ou un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants (CCH : L.302-5, I). 

L’objectif de cette mesure est d'imposer la réalisation de logements sociaux aux communes situées en zone tendue, c'est-à-dire dans des secteurs géographiques caractérisés par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements. Les communes rurales ne sont pas concernées.

Ce taux peut être ramené à 20 %, lorsque les communes sont situées dans une agglomération ou un EPCI qui ne nécessitent pas un effort de production supplémentaire de logements locatifs sociaux pour répondre à la demande et aux capacités à se loger des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées (CCH : L.302-5, II, al. 1^er et R.302-14, II). Un décret fixe la liste des agglomérations ou des EPCI concernés (décret n° 2023-325 du 28.4.23). Cette liste est déterminée en fonction du nombre de demandes de logements sociaux dans ces agglomérations ou EPCI, par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes dans le parc locatif social (autrement dit : en fonction de la pression sur la demande de logement social). Pour la période triennale 2023-2025, le ratio entre le nombre de demandes de logements sociaux et le nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social est inférieur à 4 (décret n° 2023-325 du 28.4.23 : art. 1 et annexe I).

Le cas particulier des communes dites « isolées » situées sur des territoires peu urbanisés : 

Sont également assujetties au seuil de 20 % les communes de plus de 15 000 habitants qui, bien que n'appartenant pas à une agglomération ou un EPCI de plus de 50 000 habitants comportant une commune de 15 000 habitants, ont vu leur nombre d'habitants croître de plus de 5 % par rapport à la population publiée 5 ans auparavant ou, par défaut, au dernier recensement général de la population. 

Ces communes sont dites "isolées" (CCH : L.302-5, II, al. 3 et R.302-14, III). Elles sont hors territoire SRU, néanmoins, leur croissance démographique nécessite de construire davantage de logements pour répondre aux besoins des nouveaux habitants. Pour la période triennale 2023-2025, ces communes ont un ratio entre le nombre de demandes de logements sociaux et le nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social supérieur ou égal à 5 (décret n° 2023-325 du 28.4.23 : art. 2 et annexe II).

(Loi n° 2017-86 du 27.1.17 relative à l’Égalité et à la Citoyenneté : art.97 / loi n° 2022-217 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale du 21.2.22 : art.65 / décret n° 2019-1577 du 30.12.19 / décret n° 2023-107 du 17.2.23 / CCH : L.302-5, R.302-14, R.302-14-1 / décret n° 2023-230 du 29.3.23 / décret n° 2023-601 du 13.7.23 modifié par décret n° 2023-699 du 31.7.23)

Rappel des apports de la loi Égalité et Citoyenneté

La loi relative à l’Égalité et à la Citoyenneté du 27 janvier 2017 (art. 97) a aménagé  les conditions d'application de l'obligation de construction de logements sociaux, en recentrant le dispositif sur les territoires où la pression sur la demande de logement social est avérée.

Pour prétendre à l'exemption, toute commune située en territoire SRU devait satisfaire à au moins une de ces trois conditions (CCH : L.302-5, III) :

• être située dans une agglomération de plus de 30 000 habitants dont la tension sur la demande de logement social (demandes/attributions annuelles hors mutations internes au parc social) est inférieure à un seuil précisé par décret ;
• être située en dehors d’une agglomération de plus de 30 000 habitants et insuffisamment reliée par le réseau de transports en commun aux bassins d'activité et d'emplois ;
• avoir plus de la moitié du territoire urbanisé soumis à une inconstructibilité (plan d'exposition au bruit, plan de prévention des risques technologiques, naturels ou miniers).

La loi prévoit qu’avant le début de chaque période triennale, l’État fixe par décret la liste des communes exemptées du dispositif SRU (c’est le "décret-liste"). 

Un premier décret (décret n° 2017-1810 du 28.12.17) a exempté 274 communes pour les années 2018 et 2019 au titre de la sixième période triennale. La liste des communes est fixée sur proposition de l’intercommunalité d’appartenance et après avis du préfet de région et de la Commission nationale SRU. La liste est transmise au ministre en charge du Logement qui l’adopte par décret.

À noter : l’EPCI de rattachement d’une commune peut refuser de proposer son exemption (alors même qu’elle remplit une des conditions d’exemption), au vu des intérêts publics en cause. La délibération de l’EPCI revêt le caractère d’un acte préparatoire insusceptible de recours devant le juge (administratif). La commune qui souhaite contester la délibération de son EPCI l’ayant exclu de l’exemption doit attendre la publication du décret pour attaquer ce dernier, en remettant en cause la régularité ou le bien-fondé de la délibération.

Le décret n° 2019-1577 du 30 décembre 2019 exempte 232 communes, dont 24 au titre de la constructibilité contrainte de la majeure partie du territoire urbanisé, 54 au titre de la faible tension de l'unité urbaine de plus de 30 000 habitants d'appartenance et 154 pour insuffisance de la desserte en transports en commun, hors unité urbaine de plus de 30 000 habitants. Ce décret comprend donc trois articles qui correspondent chacun à l’un des trois critères de la loi et renvoient chacun à une annexe listant les communes exemptées pour les années 2020, 2021 et 2022.

Par une décision du 10 mai 2022 du Conseil d’État statuant au contentieux, le décret du 30 décembre 2019 a été annulé (annulation partielle), en tant qu’il ne mentionnait pas la commune d’Emerainville dans la liste des communes exemptées du respect des obligations SRU pour la période triennale 2019-2022 (CE : 10.5.22).

La Haute juridiction administrative a enjoint à la communauté d’agglomération de procéder au réexamen de la situation de la commune d’Emerainville avant le 11 juillet 2022. 

Exemptions issues de la loi 3DS 

La loi relative à la Différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (dite "loi 3DS") du 21 février 2022 a clarifié les critères ouvrant droit à l’exemption aux obligations SRU (loi 3DS : art. 65). Elle distingue les exemptions automatiques pour inconstructibilité des exemptions par décret liées à la faible tension sur la demande de logement social ou à la faible attractivité de la commune. Le critère de la faible tension sur la demande de logement social est élargi à toutes les communes situées dans un territoire SRU, là où il ne concernait précédemment que les communes situées dans les agglomérations de plus de 30 000 habitants (CCH : L.302-5 III, 2°). Celui de la faible desserte des transports en commun et de l’isolement disparaît pour être remplacé par un critère plus ouvert de faible attractivité du fait de l’isolement ou des difficultés d’accès aux bassins de vie et d’emplois environnants (CCH : L.302-5, III, 1°). 

En conséquence, la liste des communes pouvant être exemptées porte désormais sur :

• les communes situées dans une agglomération ou un EPCI de plus de 50 000 habitants, comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, dans lesquels le nombre de demandes de logements sociaux, par rapport au nombre d’emménagements annuels, hors mutations internes dans le parc locatif social est inférieur à un certain seuil de pression sur la DLS fixé par décret (CCH : L.302-5, III, 2° et R.302-14, IV, 2°) ;
• les communes ayant plus de la moitié du territoire urbanisé soumis à une inconstructibilité (CCH : L.302-5, III bis) ;
• les communes situées en dehors d’une agglomération de plus de 30 000 habitants et qui sont faiblement attractives, du fait de leur isolement ou de leurs difficultés d’accès aux bassins de vie et d’emploi environnants (CCH : L.302-5, III, 1° et R.302-14, IV, 1°).

La loi 3DS prévoit que désormais, l’avis du préfet de département est également requis lors de l’établissement de la liste des communes proposées à l’exemption. Jusque-là, seuls étaient requis l’avis du préfet de région et celui de la Commission nationale SRU (CCH : L.302-5, III, al.2). 

Communes à faible tension sur la demande de logement social : 

Sont éligibles à cette exemption par décret, les communes situées dans une agglomération ou un EPCI de plus de 50 000 habitants, comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, dans lesquels le nombre de Demandes de logements sociaux (DSL), par rapport au nombre d’emménagements annuels (hors mutations internes), est inférieur à un certain seuil de pression. Cet indicateur est mesuré par le Système national d’enregistrement de la demande de logement social (SNE). Pour la période triennale 2023 à 2025, la liste des communes exemptées au titre de ce critère de faible tension sur la DLS est fixée par le décret du 13 juillet 2023 (décret n° 2023-601 du 13.7.23 : art. 2 et annexe II, modifié par décret du 31.7.23).

Pour la 8^ème période triennale 2023-2025, le décret n° 2023-230 du 29 mars 2023 a fixé la liste des agglomérations et des EPCI à fiscalité propre (voir annexe) et la valeur du ratio de tension en deçà duquel les communes membres de ces territoires peuvent prétendre à l’exemption. Ce seuil est fixé à 2, comme pour la 7^ème période triennale 2020-2022 (décret n° 2019-662 du 27.7.19 abrogé).

Ce ratio correspond à la moyenne arithmétique des trois rapports établis au 1^er janvier de chacune des trois années précédant l'année de publication du décret fixant la liste des communes exemptées, entre le nombre de demande de logement social et le nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social hors mutations internes. Il est donc calculé à chaque période triennale en fonction d’une moyenne sur les trois exercices précédents (CCH : R.302-14, IV, 2°). 

Cette méthode de calcul est adaptée ponctuellement pour la période triennale 2023-2025. Les ratios de tension sur la demande de logement social correspondent à la moyenne arithmétique des deux rapports, établis au titre des années 2019 et 2021. L’exercice 2020 en est exclu, car marqué par le contexte de la crise sanitaire qui avait conduit à réduire sensiblement le nombre des attributions.

Communes faiblement attractives : 

Le décret n° 2023-107 du 17 février 2023 précise les notions d’isolement et de difficultés d’accès d’une commune aux bassins de vie et d’emplois environnants la rendant faiblement attractive (CCH : L.302-5, III, 1°). Il prévoit que chaque EPCI doit procéder en trois étapes (CCH : R.302-14-1) :

D’abord, l’EPCI à fiscalité propre doit identifier, en son sein ou en dehors de son territoire, les pôles de centralité entendus comme la ou les communes agglomérées concentrant l’essentiel de l’activité, des emplois ou des services du bassin de vie dont elles sont le cœur. Pour ce faire, il s’appuie sur : 

• les documents de planification opposables prévus au Code de l’urbanisme  (CU : L.123-1 et L.141-1 et s.), ainsi qu’au Code général des collectivités territoriales (CGCT : L.4251-1, L.4424-9 et L.4433-7 et s.) : SCOT, SDRIF, SRADDET, PADDUC, SAR en Outre-mer ; 
• ou, en l’absence d’éléments pertinents dans ces documents, au regard des airs d’attraction établies par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Ensuite, l’EPCI établit la situation d’isolement et les difficultés d’accès d’une commune aux bassins de vie et d’emplois environnants au vu des temps de transport nécessaires pour atteindre, depuis cette commune, l’un des pôles de centralité. Ces temps de transport sont appréciés en tenant compte, notamment, des services de transport en commun.

Enfin, le décret du 17 février 2023 précise que l’EPCI apprécie la faible attractivité de la commune résultant de son isolement ou de ses difficultés d’accès aux bassins de vie et d’emplois environnants au regard des cinq indicateurs suivants :

1° le taux d’évolution de la population sur une période de cinq ans calculé à partir de la population municipale (CGCT : R.2151-1) ;
2° le taux de tension sur le logement locatif social (CCH : L.302-5 III, 2°) ;
3° le taux de vacance structurelle entendu comme le nombre de logements du parc privé vacants depuis deux ans ou plus dans une commune, rapporté au nombre de logements de son parc privé ;
4° le dynamisme de la construction, apprécié en fonction de la moyenne des logements autorisés pour 1000 habitants de la commune au cours, au minimum, des 3 dernières années ; 
5° l’indice de concentration de l’emploi entendu comme le nombre total d'emplois proposés sur un territoire par rapport au nombre d'actifs occupés qui y résident.

L’EPCI à fiscalité propre doit transmettre au représentant de l’État dans le département la liste des pôles de centralité qu’il a identifiés et les éléments qu’il a retenus pour le faire et, par une décision motivée, la liste des communes proposées à l’exemption.
Pour la période triennale 2023 à 2025, la liste des communes exemptées de l’application de l’article 55 de la loi SRU, en raison de leur l’isolement ou des difficultés d’accès aux bassins de vie et d’emplois environnants les rendant faiblement attractives est définie par le décret du 13 juillet 2023 (décret n° 2023-601 du 13.7.23 : art. 2 et annexe II, modifié par décret du 31.7.23). 

Communes à fort taux d’inconstructibilité : 

Sont automatiquement exemptées des obligations SRU, les communes dont plus de la moitié du territoire est soumise à une interdiction de construire des bâtiments à usage d’habitation (CCH : L.302-5, III bis), résultant de l’application : 

• d’un classement en zone A, B ou C d’un plan d’exposition au bruit (CU : L.112-6) ; 
• d’une servitude d’utilité publique limitant, prohibant la construction ou imposant le respect de prescriptions techniques en raison de la présence d’installations classées ; 
• du règlement d’un Plan de prévention des risques technologiques (PPRT) (C. environnement : L.515-15) ou d’un Plan de prévision des risques naturels prévisibles (PPRNP) (C. environnement : L.562-1) ou d’un Plan de prévention des risques miniers (PPRM) (C. environnement : L.562-1) ;
• des dispositions spécifiques applicables aux zones exposées au recul du trait de côte à l’horizon de 30 ans (CU : L.121-22-4) ;
• des dispositions relatives aux périmètres de protection immédiate des points de captage des eaux potables (CSP : L.1321-2).

Les communes exemptées pour inconstructibilité doivent respecter une obligation de mixité sociale. Lorsqu’elles ne sont pas situées dans une agglomération ou un EPCI connaissant une faible tension sur la demande de logement social, pour toute opération de plus de 12 logements collectifs ou 800 m² de surface de plancher, au moins 25 % des logements familiaux construits doivent être des logements sociaux, hors Prêt Locatif Social (CCH : L.302-9-1-2). 

Le représentant de l’État dans le département, sur demande motivée de la commune, peut accorder une dérogation à cette obligation, afin de tenir compte de la typologie des logements situés à proximité de l’opération. Cette obligation ne peut être opposable aux opérations soumises à autorisation d’urbanisme tendant à la réalisation de logements à destination des agents du ministère de la Défense.

Ces dispositions relatives à l’obligation de construire un pourcentage minimal de logements familiaux s’appliquent à compter du 1^er janvier 2023. Elles sont également intégrées dans le Code de l’urbanisme (CU : L.111-24).

(CCH : L.302-5 IV)

Les logements qu'il convient de décompter comme logements sociaux sont les suivants (CCH : L.302-5, IV) :

• les logements locatifs appartenant aux organismes d'HLM, à l'exception, en métropole, de ceux construits ou acquis et améliorés à compter du 5 janvier 1977 et ne faisant pas l'objet d'une convention relative à l'APL ; 
• les autres logements conventionnés dont l'accès est soumis à des conditions de ressources (CCH : L.3512) ;
• les logements appartenant aux SEM des départements d'Outre-mer, les logements appartenant à l'Entreprise minière et chimique et aux sociétés à participation majoritaire de l'Entreprise minière et chimique, les logements appartenant aux houillères de bassin, aux sociétés à participation majoritaire des houillères de bassin, ainsi qu'aux sociétés à participation majoritaire des Charbonnages de France ; 
• les logements ou les lits (après calcul de leur équivalence en logement ordinaire) des logements-foyers conventionnées de personnes âgées, de personnes handicapées, de jeunes travailleurs, de travailleurs migrants et des logements-foyers dénommés résidences sociales, ainsi que les places des centres d'hébergement et de réinsertion sociale et des centres d'accueil pour demandeurs d'asile. Les logements de cette catégorie sont décomptés, lorsqu’ils sont considérés comme des logements autonomes. Pour cela, ils doivent respecter certaines conditions (installation d’eau potable et évacuation des eaux usées, une pièce spéciale pour la toilette avec une douche ou une baignoire et un lavabo, être pourvu d'un cabinet d'aisances intérieur au logement etc. / CCH : R.151-1 et R.151-2). À défaut, lorsqu’il ne s’agit pas de logements autonomes, l’administration doit calculer, par commune et en fonction des indications de l’organisme bailleur, l’équivalence des lits avec des logements ordinaires. Pour cela, elle retient la partie entière issue du calcul effectué à raison d’un logement pour trois lits de logements-foyers. Dans les foyers d'hébergement et les foyers de vie destinés aux personnes handicapées mentales, les chambres occupées par ces personnes sont comptabilisées comme autant de logements locatifs sociaux, dès lors qu'elles disposent d'un élément de vie indépendante (CCH : R.302-15) ; 
• les terrains locatifs familiaux en état de service destinés à l'installation prolongée de résidences mobiles dont la réalisation est prévue au schéma départemental d'accueil des gens du voyage. Le décret du 26 décembre 2019 (décret n° 2019-1478) précise les règles applicables à l’aménagement, l’équipement, la gestion et l’usage de ces terrains et clarifie les conditions de leur prise en compte. Pour le décompte de ces terrains, le nombre de logements équivalents est obtenu en retenant un logement pour un terrain (CCH : R 3302-15, III) ;
• les logements du parc privé faisant l'objet d'un dispositif d'intermédiation locative qui sont loués à un organisme agréé pour exercer des activités d'intermédiation locative et de gestion locative sociale en vue de leur sous-location, meublée ou non, à des personnes en difficulté, sous réserve que le loyer pratiqué au mètre carré soit inférieur ou égal à un montant défini par arrêté (CCH : L.302-5, IV, 6°). 

Sont décomptés, pendant une période de cinq ans à l'expiration de la convention conclue avec l’État (CCH : L.351-2), les logements dont la convention est venue à échéance.

La loi ELAN a élargi le mode de dénombrement de ces logements. Ainsi, les logements sociaux vendus à leurs locataires restent comptabilisés dans l’inventaire SRU pendant dix ans à compter de leur vente (CCH : L.302-5, IV, al.9).  

Les logements en location-accession sont assimilés à des logements sociaux pendant cinq ans à compter de la levée d'option qui en transfert la propriété à leurs occupants (CCH : L.302-5, IV, al.12).

Sont considérés comme logements locatifs sociaux, ceux financés par l'État ou les collectivités locales occupés à titre gratuit, à l'exception des logements de fonction, ou donnés à leur occupant ou acquis par d'anciens supplétifs de l'armée française en Algérie ou assimilés, grâce à une subvention accordée par l'État au titre des lois d'indemnisation les concernant (CCH : L.302-5, IV, al.10).

Enfin, depuis le 1^er janvier 2019, sont également assimilés à des logements sociaux, les logements faisant l'objet d'un Bail réel solidaire (BRS / CCH : L.255-1). Il s'agit de logements donnés à bail par un Organisme de foncier solidaire (OFS) pour une durée de 18 à 99 ans (CCH : L.302-5, IV, al.13).

La loi fait obligation aux personnes morales propriétaires ou gestionnaires de logements sociaux d'adresser, avant le 1^er juillet de chaque année, au préfet du département du lieu de situation des logements un inventaire par commune (CCH : L.302-6, al. 1^er). 

Avant le 1^er septembre, le préfet adresse au maire de chaque commune, concernée par l'obligation, un inventaire complet des logements sociaux décomptés. À compter de cette notification, la commune dispose de deux mois pour formuler ses observations. Après examen, le préfet doit lui notifier, avant le 31 décembre, le nombre de logements sociaux retenus, ainsi qu’une note dans laquelle il répond aux observations précédemment formulées.

Calcul du taux de logement social

(CCH : L. 302-5 IV al.11)

Jusqu’à fin 2022, pour calculer le taux de logements sociaux d’une commune et déterminer si elle est déficitaire, l’administration se basait sur des données extraites du rôle établi pour la perception de la taxe d’habitation.

Depuis le 1^er janvier 2023, les modalités de calcul sont adaptées, afin de tenir compte de la suppression de la taxe d’habitation. Ainsi, le mode de détermination du nombre de résidences principales devra se fonder sur la liste élaborée par l’administration fiscale issue de la déclaration des propriétaires (CGI : 1418), déduction faite des logements concédés par nécessité absolue de service en caserne de gendarmerie, ainsi que des logements concédés à des militaires dans des immeubles dépendants du domaine de l’État.

(CCH : L.302-7)

Chaque année, les communes soumises à l’obligation d’atteindre le taux de 25 % ou de 20 % de logements sociaux et qui ne respectent pas cet objectif, se voient appliquer un prélèvement sur leur budget de fonctionnement. Certaines dépenses exposées par la commune pendant l’avant dernier exercice peuvent être déduites. 

Ces communes sont également tenues de s'engager dans un plan de rattrapage pour trois ans. 

Prélèvement sur les ressources fiscales des communes 

Les communes qui ne respectent pas les obligations SRU sont soumises à un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales (CCH : L.302-7). 

Depuis le 1^er janvier 2017, pour toutes les communes, le prélèvement sur les ressources fiscales est fixé à 25 % du potentiel fiscal par habitant, multipliés par la différence entre 25 % ou 20 % des résidences principales, selon le seuil SRU applicable à la commune et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l'année précédente, dans la limite du plafond fixé par la loi. 

Le prélèvement ne peut en aucun cas excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif de l’année N - 2 par rapport à l'année de recouvrement du prélèvement.

Le prélèvement n’est pas effectué s’il est inférieur à 4 000 €.

Le recouvrement des prélèvements SRU est effectué par neuvième à partir du mois de mars et jusqu'au mois de novembre (CCH : R.302-19). Pour l’exercice 2023, le décret n° 2023-107 du 17 février 2023 adapte de manière exceptionnelle le calendrier de recouvrement des prélèvements. Les communes déficitaires devront effectuer un versement par quart, du mois d’août au mois de novembre.

Le prélèvement sert à financer le logement locatif social.
La somme des prélèvements est utilisée pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements locatifs sociaux.

Si la commune appartient à un EPCI à fiscalité propre ayant signé une convention de délégation des aides à la pierre ou à la Métropole de Lyon, elle leur reverse le montant du prélèvement. 

Si l’EPCI n’est pas délégataire, le fonds est reversé, hors Île-de-France, à un établissement foncier local ou à l’office foncier de Corse si la commune appartient à un tel établissement. À défaut, la commune reverse le produit du prélèvement SRU à l’établissement public foncier d’État si elle est située dans le périmètre de compétence de ce dernier.

À défaut, et en dernier lieu, le prélèvement est reversé en Métropole au Fonds national des aides à la pierre (FNAP) et dans les DOM aux Fonds régionaux d’aménagement foncier et urbain (FRAFU) (CCH : L.302-7, al.7 à 10).

La loi 3DS prévoit que le préfet de département puisse s’assurer de la bonne utilisation des prélèvements, par la mise en place d’une procédure de contrôle et de mesures coercitives à l’encontre des bénéficiaires des prélèvements.
 
En tant que bénéficiaires des prélèvements, les établissements publics fonciers, l’office foncier de Corse, les EPCI à fiscalité propre et la métropole de Lyon devront transmettre au préfet de département un rapport sur l’utilisation des sommes qui leur ont été reversées (CCH : L. 302-7-1 al. 1^er). 

Le décret n° 2023-154 du 2 mars 2023 précise que ce rapport est transmis au représentant de l'État du département dans lequel se situe "une commune dont le bénéficiaire perçoit le reversement des sommes prélevées" (CCH : R.302-20).

Par ailleurs, le décret du 2 mars 2023 prévoit que le rapport comprend :
1° le montant des sommes reversées (CCH : L.302-7), des dépenses engagées et des sommes non utilisées, par année, depuis que l'établissement est bénéficiaire des reversements ;
2° les conditions et principes d'utilisation des sommes reversées, définis par le bénéficiaire du reversement ;
3° la liste des opérations qui ont bénéficié, au cours de l'année précédente, des sommes reversées. Cette liste précise la localisation des opérations, le nombre de logements produits ou projetés, ainsi que la typologie de ces logements et leur type de financement ;
4° les perspectives d'utilisation des sommes non consommées.

Si le préfet de département constate des irrégularités dans l’usage des sommes prélevées, qui n’auraient pas été justifiées à l’issue d’une procédure contradictoire invitant les bénéficiaires à présenter leurs observations, le représentant de l’État pourra, par un arrêté motivé, suspendre pour une durée limitée à 12 mois, le versement au bénéficiaire concerné des sommes précitées. Cet arrêté indiquera le montant des sommes qui ne seront pas versées ainsi que la durée correspondante. Ce montant ne pourra excéder le montant des sommes dont l’utilisation a été considérée comme non conforme à la loi. Pendant la durée de suspension fixée par l’arrêté, les prélèvements seront attribués, suivant l’ordre de priorité, à l’Établissement public foncier local (EPFL) ou, à défaut, à l’établissement public foncier de l’État ou enfin au Fonds national d’aides à la pierre. 

Dépenses déductibles du prélèvement 

La loi permet de déduire du prélèvement sur les ressources fiscales certaines dépenses et moins-values exposées par les communes pour atteindre les objectifs fixés en matière de réalisation de logements locatifs sociaux. Le prélèvement est diminué du montant des dépenses engagées par la commune pendant l‘avant dernier exercice (CCH : R.302-16 à R.302-17). Si le montant de ces dépenses et moins-values de cession est supérieur au prélèvement d’une année, le surplus peut être déduit du prélèvement des deux années suivantes, puis encore les années suivantes, au prorata du nombre de logements locatifs sociaux qu’elles permettent de réaliser au regard des objectifs triennaux de rattrapage.

Sont déductibles (CCH : L.302-7, al. 4) :

1. les subventions foncières (CGCT : L.2254-1) ; 
2. les travaux de viabilisation, de dépollution ou de fouilles archéologiques des terrains ou des biens immobiliers mis ensuite à disposition pour la réalisation de logements sociaux ou de terrains familiaux locatifs compris dans le décompte SRU. Depuis le 1^er janvier 2017, les travaux de démolition et de désamiantage sont également visés (loi du 27.1.17) ;
3. les coûts d’éviction des terrains ou biens immobiliers mis ensuite à disposition pour la réalisation de logements sociaux ou de terrains familiaux compris dans le décompte SRU ;
4. les dépenses (accompagnement social, gestion locative, différentiel de loyer...) engagées pour financer des dispositifs d'intermédiation locative dans le parc privé (logements conventionnés avec l'Anah) ; 
5. les dépenses incitant les propriétaires bailleurs à conventionner leurs logements avec l'Anah sous loyer social ou très social ; 
6. les moins-values de cession de terrains ou de biens immobiliers ; 
7. la création d'emplacements d'aire permanente d'accueil des gens du voyage ou de terrains locatifs familiaux ; 
8. la mise à disposition par bail emphytéotique, bail à construction ou bail à réhabilitation de terrains ou d'immeubles à un maître d'ouvrage pour la réalisation de logements locatifs sociaux.

Exonération du prélèvement SRU

Par ailleurs, certaines communes sont exonérées du prélèvement SRU, aux motifs suivants :

• soit parce qu’elles bénéficient de la Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) ou de la Dotation de solidarité rurale (DSR) et qu’elles disposent de plus de 15 % ou 20 % de logements locatifs sociaux selon l’obligation légale applicable ;
• soit parce qu’elles sont nouvellement soumises au dispositif SRU (du fait de fusions de communes, du dépassement des seuils de population, etc.). Dans ce cas, l’exonération du prélèvement dure trois ans, ce qui correspond au temps nécessaire aux communes concernées pour s’organiser et faire face à ces nouvelles obligations.

Plan de rattrapage et arrêté de carence en cas de non-respect des objectifs 

Plan de rattrapage : 

La commune qui n'atteint pas le seuil de 25 % ou 20 % de logements sociaux et qui est soumise au prélèvement doit s'engager dans un plan de rattrapage.

L'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux est fixé par le préfet de département qui le notifie à la commune concernée (CCH : L.302-8).

La loi 3DS pérennise l’application du taux de 20 % ou 25 % de logements sociaux (en fonction du niveau de tension locative sur le territoire) au-delà de son échéance de 2025. 

Par ailleurs, elle crée un nouveau mécanisme de rattrapage triennal. La règle générale consiste en un objectif de production, par période triennale, de 33 % du nombre de logements manquants.

Ce nouveau mécanisme de rattrapage est applicable aux communes déjà soumises aux obligations SRU. Le rythme de rattrapage de référence de 33 % du nombre de logements sociaux locatifs manquants, applicable à toutes les communes, est automatiquement augmenté, dès lors que le taux de logement social de la commune se rapprocherait de l'objectif. L’augmentation est portée à :

• 50 % pour les communes dont le taux de logement social au 1^er janvier de l’année précédant la période triennale présente un écart compris entre deux et quatre points avec le taux prévu par la loi (par exemple : 22 % pour une commune dont l’obligation est fixée à 25 % de logements locatifs sociaux dans le total des résidences principales) ;
• 100 % pour les communes dont le taux de logement social au 1^er janvier de l’année précédant la période triennale présente un écart inférieur à deux points avec le taux prévu par la loi (par exemple : 23,5 % pour une commune dont l’obligation est fixée à 25 % de logements locatifs sociaux dans le total des résidences principales).

Le préfet peut revoir à la hausse les objectifs et, après accord du maire, si le fonctionnement des marchés locaux de l’habitat le permet. Ainsi, le taux de réalisation des logements devra être recalculé à la fin de chaque période triennale et augmentera au fur et à mesure que la commune s’approchera de l’objectif fixé par la loi.

Par dérogation aux taux de rattrapage, un Contrat de mixité sociale (CMS) peut fixer d’autres objectifs de réalisation, sans que les objectifs ainsi fixés puissent être inférieurs :

• pour les communes soumises au taux de rattrapage de 33 %, à 25 % du nombre de logements sociaux à réaliser pour atteindre le taux de 20 % ou 25 % de logements sociaux, selon le cas ;
• pour les communes soumises au taux de rattrapage de 50 %, à 40 % du nombre de logements sociaux à réaliser pour atteindre le taux de 20 % ou 25 % de logements sociaux, selon le cas ;
• pour les communes soumises au taux de rattrapage de 100 %, à 80 % du nombre de logements sociaux à réaliser pour atteindre le taux de 20 % ou 25 % de logements sociaux, selon le cas.

Dans le cadre de ces CMS, les objectifs seront fixés pour une durée maximale de trois périodes triennales consécutives. Toutefois, le préfet du département pourra, sur demande motivée d’une commune, déroger à cette limitation de durée, lorsque la commune compte une population inférieure à 5 000 habitants ou présente un taux d’inconstructibilité compris entre 30 % et 50 % de son territoire urbanisé.

Le nouveau mécanisme de rattrapage s’applique également aux communes nouvellement soumises aux obligations SRU. L’objectif de réalisation qui leur est appliqué pour la première période triennale pleine est fixé à 15 % du nombre des logements sociaux à réaliser, pour atteindre le taux mentionné selon les cas de 20 % ou 25 % de logements sociaux. L’objectif de réalisation est porté à 25 % pour la deuxième période triennale et à 33 % pour la troisième.

De plus, si la commune est concernée par les objectifs SRU en cours de période triennale, l’objectif de réalisation pour la durée restante de la première période triennale est fixé à 10 % du nombre de logements sociaux à réaliser pour atteindre le taux mentionné de 20 % ou 25 %. Le préfet peut revoir à la hausse les objectifs et, après accord du maire, si le fonctionnement des marchés locaux de l’habitat le permet. Une commune nouvelle résultant d’une fusion de communes, qui compte au moins une commune préexistante ayant déjà été soumise aux taux généraux, ne peut se voir appliquer ces taux réduits, applicables aux communes nouvellement soumises aux obligations SRU.

Contrat de mixité sociale (CMS)

(loi 3DS : art. 69 / CCH : L.302-8, L.302-8-1)

L’existence du contrat de mixité sociale est consacrée par la loi du 21 février 2022 (dite "loi 3DS"). Le CMS est un instrument conventionnel conclu entre le maire, le préfet et le président de l’EPCI ou de l’EPT pour la Métropole du Grand Paris (MGP). Il constitue un cadre d’engagement de moyens permettant à une commune d’atteindre ses objectifs de rattrapage. Ces engagements concernent des actions en matière d’urbanisme, de foncier, de programmation et de financement de logements sociaux. Ils portent également sur l’attribution des logements sociaux en faveur des publics prioritaires. "Le contrat de mixité sociale facilite la réalisation d’objectifs de répartition équilibrée des logements locatifs sociaux pour chaque commune". Le CMS peut être signé par toute personne morale susceptible, par son action, de contribuer aux objectifs de réalisation des logements sociaux par période triennale.

Il doit être proposé par le préfet du département, lorsque ce dernier constate la carence d’une commune dans ses obligations SRU. 

Le contrat de mixité sociale peut venir à titre dérogatoire aménager le rythme de rattrapage du déficit de logements sociaux, lorsqu’une commune estime ne pas pouvoir atteindre les objectifs de rattrapage. Elle demande alors au préfet de département la conclusion d’un CMS pour adapter ses objectifs de rattrapage. L’élaboration du CMS est engagée par le préfet de département, s’il parvient aux mêmes conclusions que la commune après examen des difficultés rencontrées et des besoins spécifiques d’intérêt général identifiés par la commune lors des périodes triennales échues ou celles envisagées sur les périodes triennales suivantes.

Cet aménagement n’est valable que sur la durée du contrat de mixité sociale, conclu sur trois ans renouvelable au maximum deux fois. 

Le CMS est annexé au Programme local de l’habitat (PLH), après délibération de l’EPCI à fiscalité propre concerné.

Un contrat de mixité sociale unique peut être conclu à l'échelle du territoire d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou, dans la métropole du Grand Paris, sur le périmètre de chaque établissement public territorial. À Paris, Lyon et Marseille, le contrat de mixité sociale détermine, pour chacune des périodes triennales pour chacun des arrondissements, des objectifs et engagements de façon à favoriser la mixité sociale et à assurer entre les arrondissements une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements. La production de logements locatifs sociaux est priorisée sur les arrondissements disposant de moins de 15 % de logements sociaux.

Arrêté de carence en cas de non-respect des objectifs (CCH : L.302-9)

À l'issue de chaque période triennale, la commune ou l'EPCI établit un bilan portant en particulier sur le respect de ses engagements quantitatifs s'agissant du stock de logements sociaux mis en service ou financés sur la période et qualitatifs, s'agissant de la répartition équilibrée du flux de logements sociaux agréés (typologie PLAI, PLUS et PLS) ou conventionné (avec l'Anah à loyer social ou très social).

Le préfet de département vérifie le respect des objectifs de rattrapage quantitatifs et qualitatifs de la commune. Lorsque le bilan triennal conclut au non-respect de ces objectifs, le préfet peut prononcer la carence de la commune après l’en avoir informée et étudié sa situation. La carence est prononcée par un arrêté motivé pris après avis du Comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH) et, le cas échéant, après avis de la commission nationale SRU (CCH : L.302-9-1).

Le constat de carence entraîne plusieurs conséquences impératives :

• la majoration du prélèvement. L’arrêté de carence en fixe le montant, qui ne peut être supérieur à cinq fois le montant du prélèvement initial. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes les plus aisées (villes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant de l’ensemble des communes soumises à ce prélèvement). La majoration est versée au Fonds national des aides à la pierre ; 
• l’obligation de réaliser 30 % minimum de logements locatifs sociaux (PLAI/PLUS) dans toutes les opérations de construction de plus de 12 logements ou de plus de 800 m² de surface de plancher. Celle-ci est inopposable aux opérations de logements destinées aux agents du ministère de la Défense ;
• la reprise automatique de l'exercice du Droit de préemption urbain (DPU) par le préfet. Ce dernier peut toutefois rétrocéder pour un bien précisément identifié le DPU à la collectivité initialement titulaire à la demande motivée par la commune ;
• l’interdiction de la vente HLM en l’absence de signature d’un contrat de mixité sociale, sauf au bénéfice d’autres organismes (cf. ci-après).

L'arrêté de carence peut permettre au préfet de département de :

• délivrer les autorisations d'urbanisme dans certains secteurs fixés par l'arrêté de carence ; 
• se substituer au maire pour conclure les conventions avec des bailleurs sociaux pour produire des logements sociaux ; 
• conclure directement avec des organismes agréés pour l'intermédiation locative, en intégrant une contribution financière obligatoire de la commune.

Interdiction de vente de logements sociaux dans les communes carencées :

Pour mémoire, les organismes d’HLM peuvent vendre à tout autre organisme d’HLM, Société d’économie mixte (SEM) agréée, ou Organisme de foncier solidaire (OFS), des logements ou des ensembles de logements construits ou acquis depuis plus de dix ans. Au même titre que l’impossibilité de porter sur des logements et immeubles insuffisamment entretenus, la vente ne pourra pas avoir lieu, lorsque la commune dans laquelle se situent les logements fait l’objet d’un arrêté de carence sans avoir conclu de CMS (sauf au bénéfice d’autres organismes d’HLM) (CCH : L.443-7).

Déconventionnement de logements dans les communes déficitaires ou carencées 

Le déconventionnement, tel qu’il est actuellement prévu par le Code de la construction et de l’habitation (CCH : L.411-5-1), prévoit les conditions dans lesquelles les bailleurs institutionnels (de plus de dix logements) de logements conventionnés peuvent décider de ne pas renouveler une convention. Le bailleur doit informer les maires des communes concernées, ainsi que le représentant de l'État dans le département, deux ans avant l’expiration de la convention. Si la ou les communes concernées sont déficitaires ou carencées au titre de la loi SRU, ce déconventionnement est soumis à l’obtention par le bailleur d’un avis conforme du préfet (autorité d’agrément de la convention) et du maire de la commune.

La saisine du représentant de l'État dans le département et du maire doit intervenir au plus tard 30 mois avant l’expiration de la convention.

(loi 3DS : art. 68, I, 3° / CCH : L.302-8 X)

Dans un objectif de mutualisation intercommunale, les communes soumises au prélèvement sur leurs ressources fiscales peuvent voir leurs objectifs de réalisation abaissés, dans le cadre d’un CMS (après avis de la Commission nationale SRU).

L’objectif de rattrapage des logements manquants à réaliser peut être réparti et modulé entre communes déficitaires d’un même EPCI, sans être toutefois inférieur à 50 % de l’objectif assigné,  d’une part. D’autre part, pour chaque période triennale, l’objectif de réalisation de logements locatifs sociaux fixé par le CMS, pour l’ensemble des communes de l’EPCI soumises au prélèvement sur leurs ressources fiscales, ne pourra être inférieur au nombre total de logements locatifs sociaux à atteindre par les communes soumises aux dispositions de la loi SRU. Autrement dit, une commune déficitaire peut voir son objectif abaissé dans la limite de 17 % pour un objectif de rattrapage de 33 %, en contrepartie de la prise en charge par une ou plusieurs communes déficitaires du différentiel de logement à produire. Cet abaissement ne peut excéder deux périodes triennales consécutives. L’accord des communes est requis pour la fixation d’objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux supplémentaires, dans le cadre du CMS. 

Seul un EPCI à fiscalité propre couvert par un PLH (ou un document exécutoire en tenant lieu) peut conclure un CMS permettant de réduire l’objectif dans ce cadre.

(décret n° 2017-835 : art. 9 / loi 3DS : art.72 / CCH : L.302-9-1-1 et R.302-26)

La commission nationale SRU est placée auprès du ministre chargé du Logement. Présidée par une personnalité qualifiée désignée par le ministre, ses membres sont nommés pour un mandat de 3 ans renouvelable. 

Dans une décision du 2 juin 2022, le Conseil constitutionnel déclare que la liste des membres composant la commission nationale SRU est de nature réglementaire (Conseil constitutionnel : 2.6.22).

La commission rend des avis motivés et rendus publics sur :

• la pertinence d'un projet d'arrêté de carence, l'absence de projet d'arrêté de carence et la bonne prise en compte des orientations nationales ;
• l'exemption d'une commune ;
• la conclusion d'un contrat de mixité sociale (elle peut demander à ce que lui soient communiqués tous les documents utiles et solliciter les avis qu’elle juge nécessaires à son appréciation).

Dans la décision du 2 juin 2022, le Conseil constitutionnel rappelle que "la commission nationale SRU est chargée d’émettre des avis et recommandations concernant la liste des communes exemptées au titre de la loi SRU et les projets d’arrêté de constat de carence et les projets de contrats de mixité sociale établis à l’égard des communes qui n’ont pas respecté leurs objectifs triennaux de réalisation de logements locatifs sociaux" (Conseil constitutionnel : 2.6.22).

La loi du 13 juillet 2006 portant Engagement national pour le logement a créé les commissions départementales. Elles sont chargées d'examiner la situation des communes n'ayant pas respecté leur obligation triennale. Dès lors que l'analyse de la commission départementale conduit à la conclusion que la commune ne pouvait respecter son obligation triennale, le préfet de département, avec l'accord du maire concerné, peut saisir la commission nationale dont le rôle est de proposer des aménagements sur les obligations de construction de logements sociaux.

Depuis la publication de la loi 3DS, les commissions départementales deviennent sans objet, du fait de la nouvelle possibilité d’adapter le rythme de rattrapage des objectifs dans le cadre des CMS. De ce fait, elles sont supprimées.